Por OSVALDO HÉCTOR BEZZI
osvaldohbezzi@hotmail.com
Con motivo de la iniciativa del gobierno provincial, expresamos algunas ideas sobre la función del procedimiento administrativo y las transformaciones que el tiempo impone. El procedimiento administrativo constituye un magnífico aporte de la ciencia jurídica publicista que dio fin a una actuación administrativa dirigida por instrucciones internas, como si las decisiones administrativas se produjesen de un solo golpe, habiendo siendo por ello la etapa de formación de los actos y contratos públicos extraña al Derecho.
La “voluntad administrativa” es procedimental, orgánica; no es concebible la existencia de actos aislados como si fuesen expresión de la libre voluntad de los funcionarios.
En sus dos siglos de existencia el Derecho administrativo fue protagonista de las grandes transformaciones que se fueron produciendo en la relación entre el Estado y la Sociedad. El binomio procedimiento y acto administrativo representa a dos grandes instituciones del Derecho administrativo que se nutren del principio de legalidad y juridicidad, la interdicción de la arbitrariedad del poder y la satisfacción de los intereses colectivos.
La evolución de las ideas jurídicas ha postulado que no se debe sobrevalorar el producto –el acto administrativo- en detrimento de la actividad atinente a su formación.
“Las grandes leyes son obra de la doctrina, pero con el paso del tiempo el derecho codificado se divorcia de la realidad”
Ante la famosa observación de Montesquieu «Quien tiene el poder tiende a abusar de él…» el procedimiento administrativo constituye una técnica que disuade la tendencia a la arbitrariedad por parte de los gobernantes, y garantiza el respeto al Derecho y la participación ciudadana en el ejercicio de la función administrativa.
La normativa vigente en la provincia de Buenos Aires (Decreto Ley 7647/70) está necesitada de una profunda reforma a los fines de adecuar el derecho procedimental a los valores sociales y jurídicos vigentes. La citada norma abrió un camino de progreso consagrando por vez primera la motivación o fundamentación jurídica y fáctica de las decisiones administrativas. Como dijo quien presidiera la entonces Comisión Redactora, Osvaldo Máximo Bezzi «Ojalá que de la nuestra pudiera afirmarse, de acuerdo con la sentencia clásica, que es, no la mejor que podrá escribirse, sino la mejor entre las que se pueden cumplir».
Las grandes leyes son obra de la doctrina autorizada, pero con el paso del tiempo el derecho codificado se divorcia de la realidad. El Decreto-Ley 7647/70 ha tenido entre sus principales fuentes a la ley de procedimiento federal austriaca (Merkl 1925) y la española de 1958. En los tiempos actuales se ha desplazado del centro de la escena la clásica relación bipolar, autoridad-libertad, expresión de la dialéctica hegeliana y de la Administración jerárquica que resuelve especialmente intereses y derechos individuales, irrumpiendo los derechos de incidencia colectiva con la participación ciudadana. No se trata de derrumbar en bloque las potestades administrativas (pues una Administración sin poderes no es Administración), sino la necesidad de consagrar formas democráticas en el ejercicio de la función administrativa, propiciándose el consenso en todos aquellos asuntos en donde convergen pluralidad de intereses y que las decisiones o acuerdos sean tomados de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos. El ciudadano debe participar en el proceso de definición de los intereses generales y éstos no deben ser monopolizados por la interpretación del tecnócrata.
La ley federal de procedimientos administrativos de EEUU de 1946 hizo de la participación ciudadana en la formación de actos y reglamentos una nueva forma de ejercicio del poder. Cabría calificar como propio de un pensamiento conservador que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes (art. 22 de la CN).
El sistema político de la democracia representativa debe ser necesariamente complementado por un sistema de democracia directa (por ejemplo en la ordenación urbanística,entre otros), por lo que resultan necesarias las previsiones en la propia ley general de procedimiento administrativo de las bases de programación para estos procedimientos complejos. La ley de audiencias públicas vigente en la provincia de Buenos Aires (ley 13.519) otorga una gran discrecionalidad al gobernante y no establece los asuntos o materias necesitadas de participación directa de los ciudadanos.
“Un derecho administrativo que no se preocupe de las personas no merece llamarse derecho”
La regulación jurídica del acto administrativo requiere un perfeccionamiento y depuración técnica, pensando principalmente como advertía Bartolomé Fiorini que: “Un derecho administrativo que no se preocupe de las personas no merece llamarse derecho”.
Los ciudadanos deben depositar su confianza en las instituciones resultando así necesario –entre otras cuestiones- precisar cuándo un acto administrativo está en condiciones de producir consecuencias jurídicas respecto de las personas, cuándo corresponde desplazar la aplicación de un plazo de caducidad, y en qué casos la desestimatoria de una denuncia de legitimidad puede ser enjuiciada judicialmente (no es mucho pedir que un ciudadano tenga dos oportunidades, en cambio sí es mucho el aporte en beneficio de la legalidad administrativa). Estas leyes generales de procedimientos administrativos establecen una zona común de aplicación a los distintos procedimientos especiales (por ejemplo sus principios, la intervención de los Organismos de asesoramiento y control y los requisitos de validez de los actos administrativos) y deben cumplir un carácter pedagógico. Resulta acertada la metodología de enumerar y definir los elementos que concurren en la formación de las decisiones administrativas, y establecer un procedimiento de revisión de aquellos actos que han declarado o reconocido un derecho y adquirido firmeza con garantía de la intervención judicial. Finalmente, estimo que regulando el procedimiento administrativo gran parte de los derechos y normas constitucionales debiera complementarse con una carta de derechos de los ciudadanos y de instrucciones y deberes de los funcionarios.
(*) Profesor de Derecho Administrativo en el postgrado de la Facultad de Ciencias Jurídicas UNLP
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