Gastos vs. impuestos: ¿Quién gana la pelea?

Por MARCELO GARRIGA (*)

A pocos días de la asunción de un nuevo gobierno constitucional, una posible reforma del sistema impositivo es un tema central de la agenda. Para repensar el sistema tributario es necesario definir previamente el nivel de gasto que la sociedad demanda financiar.

El punto de partida es que no se puede pedir más gasto público sino se está dispuesto a tributar los impuestos para sostenerlo. La sociedad argentina pareciera tener una alta demanda de gasto público, pero muestra una fuerte resistencia a pagar impuestos.

De ello surge el interrogante de si el elevado nivel de gasto público actual (45% del PBI) es sostenible en el tiempo.

En este marco, cualquier propuesta de reforma tributaria debe considerar, como mínimo, diez aspectos centrales que afectan la imposición en el país:

* Alta presión tributaria. Se tradujo en un incremento excepcional de la recaudación impositiva de más de 10 puntos del Producto Bruto Interno (PBI) en la última década.

* Alta tasa de evasión. Estimaciones de la CEPAL muestran un nivel de evasión del impuesto a las ganancias cercana al 50 % y del IVA del 30 % (dos de los impuestos más importantes de la estructura tributaria). Nueva Zelanda con casi la mitad de la tasa de IVA que en la Argentina (12,5 %) recauda un 30 % más. Como resultado de esta combinación de alta presión impositiva y niveles elevados de evasión se observa una fuerte carga tributaria sobre los que efectivamente pagan.

*Alta imposición sobre los salarios en un contexto de elevada informalidad laboral (35 % / 40 %) . El Impuesto a las Ganancias, sumado a las contribuciones previsionales representan casi el 40 % del costo salarial.

En este contexto ¿cuál es el incentivo a formalizarse en el mercado de trabajo? ¿Cuáles son los incentivos a formalizarse y aportar a un régimen previsional en el que se jubilan tres millones de personas sin realizar aportes?

* Desaliento a la inversión. En un país donde se observa una baja tasa de inversión (17 % del PBI) y una elevada presión tributaria, el sistema impositivo vigente no permite el ajuste por inflación en la determinación del impuesto a las ganancias, desalentando aún más la inversión.

* Gasto tributario improductivo. Es el resultado de la promoción industrial, el régimen de tierra del fuego, las exenciones impositivas, entre otras. Tiene un alto costo fiscal (2,45 % del PBI) y un bajo impacto productivo.

Posibles reformas impositivas deberían analizar detalladamente la conveniencia de mantener la numerosa serie de incentivos tributarios y tratamientos especiales que se hallan vigentes.

Los gastos tributarios complican la administración tributaria, fomentan la corrupción y tienen un impacto regresivo sobre el sistema impositivo.

La sociedad argentina pareciera tener una alta demanda de gasto público y una fuerte resistencia a pagar impuestos

* Fuerte centralización tributaria. La Nación recauda casi el 80 % de los tributos, lo que genera un fuerte desequilibrio vertical entre los distintos niveles de gobierno (provincias y municipios). El resultado es provincias desfinanciadas dependientes de las transferencias nacionales realizadas, muchas veces, con criterio y discrecionalidad política.

* Dificultad para gravar el capital. En una economía globalizada es muy difícil gravar el capital sin que migre a otros mercados (alta volatilidad). Difícilmente puede ampliarse el espacio fiscal gravando más fuertemente las manifestaciones del capital.

* Equidad tributaria. No está claro cuánto se le puede pedir al sistema impositivo para mejorar la equidad. Los impuestos más “visibles”, y por lo tanto con mayor resistencia al pago por parte de los contribuyentes, son a su vez los impuestos con fuerte efecto redistributivo (ganancias, bienes personales, inmobiliario) lo que representa una limitante.

Quizás deba revisarse y mejorar la calidad del gasto en bienes públicos (salud, educación, seguridad, programas sociales, entre otros) que tienen un claro impacto redistributivo a favor de los más pobres.

* Problemas de Imposición y eficiencia económica. Parte del incremento de la recaudación de los últimos años fue obtenida en base a impuestos que desalientan y distorsionan la actividad económica con un claro sesgo antiexportador: retenciones a las exportaciones, impuesto al cheque, impuesto a los ingresos brutos.

* Desfinanciamiento. En una economía en que el déficit fiscal para el año 2015 se proyecta entre el 6 % y el 7 % del PBI, es necesario ser muy cuidadoso con reformas impositivas que puedan desfinanciar al gobierno.

El actual desequilibrio fiscal, la alta presión tributaria con evasión, los intereses de los distintos sectores de la comunidad y los equilibrios políticos hacen que sea más difícil llevar a cabo reformas tendientes a resolver los problemas de eficiencia y equidad del sistema tributario.

La lucha contra la evasión y la disminución de la presión tributaria sobre los que efectivamente pagan debe ser el primer paso hacia un camino de reformas.

Sin embargo, como lo señalara Juan Bautista Alberdi, no es fácil modificar el sistema impositivo: “Después de los cambios en la religión y en el idioma del pueblo, ninguno más delicado que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribución por otra es como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operación en la que hay siempre un peligro de ruina (...)”.

(*) Director de la Maestría en Finanzas Públicas Provinciales y Municipales de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP