Empresas públicas y tributos

Álvaro B. Flores

Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales

En los últimos tiempos, el funcionamiento, la eficiencia y la organización de las empresas públicas ocupan un espacio importante en los medios de comunicación. Probablemente obedezca al impacto que tiene su sostenimiento económico en el gasto público, en épocas de déficit en las cuentas públicas.

Esta situación no es desconocida en Argentina, atento a que, cuando arrecian los problemas inherentes a la extensión del gasto público, y sus consecuencias en la actividad económica (como lo puede ser la inflación), reaparece la tendencia a revisar los paradigmas sobre los alcances de las funciones estatales. Cuando ocurre, se propone la reestructuración de las entidades empresariales del Estado, en función del esfuerzo presupuestario que conlleva su mantenimiento.

Actualmente existen diversos tipos de empresas públicas en nuestro país (Empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades de Economía Mixta, Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria -SAPEM-, Sociedades Anónimas Estatales), donde el punto saliente entre todas es la propiedad total o mayoritaria del paquete accionario por parte del Estado, nacional, provincial o municipal.

Eliminar privilegios

En tal contexto, una de las primeras medidas que se sugieren es la eliminación de cualquier tipo de privilegio que gocen las empresas públicas, a fin de propiciar la competencia en un plano de igualdad con el sector privado, en el mismo ramo de una determinada actividad económica. Esta situación se corroboró, por ejemplo, con la aparición del Decreto-Ley 22.016 en cual estableció la derogación de todas las disposiciones de leyes nacionales, ya sean generales, especiales o estatutarias, en cuanto eximan o permitan capitalizar el pago de tributos nacionales, provinciales y municipales.

Más allá de la vigencia formal de la norma antes mencionada, lo cierto es que, a partir del año 2003, comenzó a registrarse un progresivo regreso del Estado empresario, proliferando la creación de nuevas empresas públicas (ENARSA, ADIF SE, SOFSE, FASE, entre otras), o la reestatización de otras (Aerolíneas Argentinas, AySA, Correo Argentino). En esta coyuntura, no obstante lo previsto en el Decreto-Ley 22.016, las sucesivas leyes de presupuesto posteriores, contemplaron una gran variedad de exenciones para las empresas públicas, temporales o permanentes.

Sin duda, el Presupuesto Nacional para el año 2023 (Ley 27.701) previó numerosas exenciones impositivas, relativizando el contenido del Decreto-Ley 22.016. Las mismas son de toda índole y obedecen a intereses sectoriales o temporales dentro del ámbito de actuación de las empresas públicas, y a los cometidos a ejecutar por las mismas.

La principal beneficiada ha sido ENARSA, la empresa que tiene a su cargo la ejecución de las contrataciones para la construcción y operación del Gasoducto Kirchner. Fue eximida de manera permanente del impuesto a las ganancias, y temporalmente de los derechos de importación, IVA e impuesto internos.

Empresas ferroviarias

Han conservado también el mismo tratamiento tributario (exención en derechos de importación, IVA entre otros) las empresas públicas del sector ferroviario respecto de la importación de material para uso ferroviario, franquicia que viene siendo otorgada desde hace más de seis años. Asimismo, INVAP S.E. (dedicada a ciencia y tecnología), Intercargo S.A. y EANA SE (estas últimas dos del sector aeronáutico) gozan de un régimen similar. Por su parte, la empresa IMPSA S.A (ex Pescarmona, estatizada en 2020) ha sido exenta de los derechos de importación y del IVA.

Otro dato que surge de la citada ley, es la exención de derechos de exportación para el consumo para las Empresas y Sociedades del Estado, en la medida que tengan por objeto desarrollar actividades de ciencia, tecnología e innovación. La misma solución se le extiende a VENG S.A., la cual se dedica a la industria aeroespacial.

Como puede verse, a través de una norma especial, se le confiere un esquema tributario diferencial a las empresas públicas, instalando una política expresa de fomento ya sea para el desarrollo mismo de las competencias que ejercen, o para impulsar proyectos de interés general. La postura adoptada, además de favorecer e incentivar a las empresas públicas, procura dotar de mayor eficiencia a su funcionamiento, y lograr con ello su sustentabilidad en términos económicos. Vale recordar que este aspecto ha sido expresamente contemplado en los “Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria de Argentina”, aprobados por la Decisión Administrativa N° 85/2018 de la Jefatura de Gabinete.

El establecimiento de exenciones, amén de ser una potestad de resorte exclusivo del Congreso, debe estar sujeta el principio de razonabilidad, y al mismo tiempo, no generar una distorsión en el mercado y la competencia. Por tales razones, corresponderá examinar caso por caso no solamente la conveniencia de la medida, sino el impacto que tendrá en el sector que se desempeña la respectiva empresa pública. De acuerdo con ello, sea cual fuere la posición que se adopte en lo venidero sobre la regulación de las empresas públicas, esta será una cuestión por considerar, para una adecuada planificación de los cometidos que persigan.

Independientemente de las reflexiones ensayadas, entendemos que la ineficiencia de las empresas públicas no debe ser analizada exclusivamente en términos numéricos (es decir, si la misma da “pérdidas” o no genera “ganancias” o “excedentes”), sino por la función o el rol que cumple en la satisfacción de intereses generales, como lo puede ser la prestación de un servicio público (Ej.: operación del transporte ferroviario de pasajeros, distribución de agua potable, entre otros). Por ende, con las salvedades realizadas con anterioridad, estas particularidades deberán ser consideradas al momento de evaluar el tratamiento tributario de las empresas públicas.