La omisión de publicación

Por MIGUEL H. E. OROZ (*)

La materia tributaria fue y sigue siendo uno de los principales escenarios donde proliferan constantemente un sinnúmero de conflictos vinculados con la falta de vigencia de las normas que se invocan como fundamento de la determinación y posterior exigencia administrativa y judicial del pago de tributos. En el ámbito municipal, encontramos una práctica muy difundida en tal sentido, en la medida que no cuentan con un Boletín Oficial propio –salvo raras excepciones-, lo cual dio pie a que bajo el estándar de la “utilización de un medio razonable de publicidad” –cuya elección estaba en manos del Departamento Ejecutivo-, muchas veces se utilizaron mecanismos sobre los cuales a priori se tiene certeza que no garantizan un mínimo y adecuado conocimiento por parte de los destinatarios de la normativa (tal por ejemplo, su exhibición en un transparente o cartelera). Aún en aquellas comunas que a la fecha poseen Boletín Oficial, no se tiene certeza de una correcta publicidad de las normas, porque tampoco se respetan los tiempos ni las formas exigidas (textos extractados, excesiva demora en publicar una vez que se emitió el decreto de promulgación o esta se produjo de facto), lo cual se corrobora cuando la exigencia de sus contenidos se establece en el propio texto de la norma desde la fecha de promulgación y no de su eventual publicación, lo que en los hechos significa otorgar indebidamente efectos retroactivos.

Los vicios o disfuncionalidades del sistema contribuyeron a que en muchos supuestos, por la falta de publicación no se supiera con precisión la fecha cierta de entrada en vigencia de las normas, y en ese contexto la justicia provincial puso en cabeza de las partes, acreditar la misma o en su defecto, la falta de cumplimiento de tal recaudo. Al respecto sostuvo que el principio según el cual los jueces deben conocer el derecho -iura novit curia- no se extiende a la totalidad de las reglamentaciones locales que, al igual que el derecho extranjero, les resulta imposible conocer (SCBA, causa B-63.590, del 05/03/2003, “Saisi, Griselda c/Municipalidad de General Rodríguez s/Acción de amparo”).

La no vigencia por ausencia de publicación –aunque resulte manifiesto-, es un aspecto de la contienda que el Juez no puede abordar oficiosamente, si no es introducido por el interesado (CCSnN, causa Nº 1437, del 01/02/2013, “Visa Argentina SA c/ Municipalidad de Chacabuco s/ Proceso sumario de ilegitimidad”).

Por su lado, el Alto Tribunal federal señaló que cumplir con la publicación tiene como finalidad lograr una satisfactoria divulgación y certeza sobre la autenticidad del texto de aquellas decisiones de contenido normativo general, y la discusión sobre su incumplimiento puede incluso plantearse en el limitado marco cognoscitivo de la ejecución tributaria, toda vez que requiere el desarrollo de una simple actividad de constatación, que no altera ni desnaturaliza el carácter abreviadísimo del juicio de apremio CSJN, del 23/10/90, “Giménez, Delfor Ariel c/ Santiago del Estero, Provincia de s/ daños y perjuicios” (Fallos 313:1049); del 07/08/2012, “Municipalidad de Mercedes c/ Arcor S.A.I.C. s/ Apremio” (Fallos 335:1459), en remisión al dictamen del Procurador General, entre otros.

La ley 14.491 -BO del 27/02/2013-, intentó corregir algunas de las dificultades señaladas. Al cambiar la redacción del inciso 2 del art. 108 de la L.O.M. –decreto ley 6769/58 y sus modificatorias-, y mediante el agregado al citado artículo de los incisos 18 y 19, impuso como obligación la confección del Boletín Oficial Municipal donde deberán publicarse además de las ordenanzas, los decretos y resoluciones tanto del Concejo Deliberante como del Departamento Ejecutivo y de otras autoridades del gobierno municipal. Debe realizarse al menos una vez por mes, estar disponible para su consulta en la sede municipal y lugares de acceso público que se determinen, incorporándose al sitio web oficial sin restricciones.

De modo complementario, también se dispuso la obligación de llevar un Registro Especial de Ordenanzas y Disposiciones en general, numerado correlativamente, que adhieran a normas de carácter Provincial, circunstancia que debe comunicarse al Poder Ejecutivo Provincial, dentro de los tres (3) días hábiles contados desde su publicación, para ser incorporada a un Registro Provincial de adhesiones a normas de la Provincia de Buenos Aires (RANOP).

Si bien puede considerarse que aportó un principio de solución en los aspectos reseñados, no debe soslayarse que al eliminarse indebidamente la promulgación de hecho –a diferencia del pasado, la redacción actual no la contempla- esto traerá nuevos inconvenientes, salvo que se interprete que la publicación es a la vez una condición de validez y vigencia, lo que dicho en otros términos significa sostener que la norma no existirá como tal y a todos sus efectos, hasta que no sea publicada en los términos que impone la ley.

Por otro lado, su cumplimiento no es uniforme y varía sustancialmente según sea el municipio de que se trate y no obstante que se puso en funcionamiento con buen suceso el sistema de boletines oficiales provinciales (SIBOM) que posibilita satisfacer la ley a las administraciones comunales que no cuenten con estructura o recursos, los vicios o defectos denunciados subsisten. Deberá estarse atento a la fecha de corte fijada por el Alto Tribunal local, quien actualmente luego de la entrada en vigencia de la normativa referenciada, liberó en lo sucesivo, de la carga de probar la existencia y vigencia del derecho municipal invocado, que de no abastecer el carácter íntegro y auténtico, pondrá en serias dificultades a quien quiera valerse del mismo.

(*) Abogado Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales