Dominio público municipal; ocupación y uso

El proceso de transferencia de los servicios públicos, incluido entre ellos el relativo a las telecomunicaciones, gestado en el marco del proceso de reforma del Estado regulado en la ley 23.696 –BO del 23/08/1989- que llega hasta nuestros días, y mediante el cual se declaró en estado de emergencia a la Administración Pública Nacional y sujetas a privatización muchas empresas y sociedades del Estado, incluyó en su seno una serie de conflictos potenciales, que pusieron en tela de juicio el ejercicio de las potestades tributarias de los municipios, y que luego de un largo recorrido no exento de obstáculos y contradicciones, especialmente por desprolijas soluciones legales, encontraron un punto final en la resolución adoptada por el Alto Tribunal Federal.

El complejo y dinámico sistema legal que reguló la materia, dio lugar a divergentes interpretaciones, acerca del alcance de la potestad tributaria comunal para gravar con las denominadas Tasas por uso y ocupación de espacios del dominio público, la actividad de la expansión de redes o en su caso la realización de obras de infraestructura de distinta envergadura, necesarias para la gestión y prestación del servicio público a cargo, particularmente por la naturaleza federal de la materia y las previsiones legales y contractuales que consideraron libres de tributos este aspecto de la cuestión.

En las instancias de grado del fuero federal, para rechazar las demandas de repetición, y en sintonía con la posición de los municipios que habían dispuesto el cobro compulsivo por la vía de apremio de las referenciadas tasas, se hizo prevalecer el criterio interpretativo sustentado en la idea de que el art. 39 de la ley 19.798 –BO del 23/08/1972- eximió de todo gravamen solamente a los entes estatales, mas no a las empresas privadas, lo cual encontró apoyo en la circunstancia de que al momento de sanción de la ley citada, el servicio estaba en manos ENTel.

Interesa señalar, que desde los primeros casos que arribaron a la CSJN en el marco de acciones declarativas de certeza, ésta reafirmó la plena vigencia de la exención que entendió aplicable a las actuales empresas privadas prestatarias del servicio público, toda vez que el tributo local, según se sostuvo, constituía un inequívoco avance sobre la reglamentación que el gobierno nacional dispuso en una materia delegada por las provincias a la Nación, importando un desconocimiento del ámbito de protección que la ley federal otorgó al servicio público de telecomunicaciones y porque en definitiva, la legislación local al exigir su pago violó el principio de supremacía legal del art. 31 de la CN (CSJN, del 27/02/1997, “Telefónica de Argentina SA c/Municipalidad de Gral. Pico”).

No obstante ello, muchos municipios que ya venían ejecutando deudas por tales conceptos, siguieron recaudando el tributo, tal como aconteció en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, con respaldo en la opinión de la Asesoría General de Gobierno, que en el marco de su actividad consultiva de colaboración con los municipios, y contradiciendo la jurisprudencia de la CSJN, se inclinó por sostener la inconstitucionalidad de la ley 19.798, en la medida que, a su entender, la mentada normativa afectaba la autonomía de los municipios, quienes no podían ser privados de percibir los tributos con los cuales debían cumplir con el cometido constitucional de satisfacer los servicios públicos y las demandas sociales. En otras palabras, en su criterio no resultaba posible establecer inmunidades fiscales a empresas privadas prestadoras de servicios públicos a costa de los recursos municipales, porque ello era atentar contra el municipio cuya existencia estaba garantizada por la propia CN (AGG, Dictamen Nº 78.771, del 21/04/1997.

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La ambivalencia de tal estado de cosas, como la posterior sanción de la ley 24.932 -BO del 14/01/98-, multiplicaron los pleitos.

Finalmente la CSJN declaró contraria a derecho la normativa sobreviniente al esquema originario de exención, que dispensó a los municipios de devolver lo percibido -ley 24.932-, toda vez que las comunicaciones telefónicas interestatales están sujetas a la jurisdicción nacional, pues ellas constituyen el ejercicio del comercio, forman parte del sistema de correos y tienden a promover la prosperidad, adelanto y bienestar general del país, correspondiendo a las autoridades nacionales la reglamentación de los servicios que excedan el ámbito local e incluso, de aquellos aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el servicio, atribuciones éstas que han sido asumidas tanto por la ley nacional de telecomunicaciones 19.798 como por las diversas disposiciones nacidas como consecuencia de la ley 23.696 (CSJN, del 23/03/2010, “Telefónica de Argentina SA c/Municipalidad de General Pueyrredón”).

Siguiendo tal orientación, tiempo después arribó a igual solución, al examinar la validez constitucional de la normativa emanada de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -art. 30 de la ley 1101- (CSJN, del 02/03/2011, “Impsat SA c/GCBA. Ley 19.798”).

Si bien es cierto que en algún aspecto puede considerarse que se esmerila la autonomía local, los municipios están obligados a tomar algún curso de acción tendiente a morigerar el impacto en sus presupuestos, como a urgir y rediseñar el esquema de la coparticipación, para compensar los sustanciales desequilibrios en sus finanzas públicas.

Sin embargo, no puede soslayarse que también es necesario tutelar a los usuarios y consumidores -rehenes y cautivos de la situación- que hasta el momento, en esta discusión, son los verdaderos convidados de piedra, porque con más frecuencia de la que se cree, se produce un traslado de tales rubros a la tarifa.