Informalidad y crisis previsional

Juan Luis Bour

Economista de FIEL

Por años, el sistema de jubilaciones y pensiones ajustó las prestaciones de acuerdo con la disponibilidad de fondos. Tras vaciar las Cajas y fracasar en la mayoría de intentos de ajustes paramétricos (aumento de edades jubilatorias, de años de servicios requeridos, de aportes y contribuciones) y agotarse los ingresos de moratorias, el ajuste se realizaba reduciendo prestaciones. La actual discusión sobre el ajuste en las prestaciones previsionales y sociales no sigue un camino muy diferente: se deja de lado el análisis de los problemas y desequilibrios profundos del sistema, para encontrar una mágica formula de ajuste que mejore las jubilaciones y baje el gasto.

Como los milagros no existen, la solución pasa por consolidar la baja real en las prestaciones ocurridas en los últimos 3 años y proponer una formula distinta de ajuste, solo para diferenciarse de la anterior. Por ahora, con eso alcanza: el gasto en jubilaciones cayó en términos reales, y sobre esa base más baja operará la nueva fórmula.

Eso es lo que probablemente se pretenderá vender al FMI como “reforma estructural”, cuando en los hechos podría no ser sino una baja transitoria de esa parte del gasto.

¿De dónde proviene el recurrente problema que enfrenta el sistema previsional? Algunos analistas que no miran mucho más allá de lo que pasó en los últimos 10 o 20 años dirán que los desequilibrios tienen que ver con el bajo crecimiento económico, el estancamiento del empleo formal, las tendencias poblacionales, etc. Cero en investigación, para todos ellos. Hay que buscar un poco más atrás.

En primer lugar, una parte del sistema ha estado siempre relativamente cerca del equilibrio: es la porción contributiva del sistema previsional. Esta es la parte del sistema que requiere periódicos ajustes paramétricos, y que tiene pendiente un ajuste de edades y un nuevo rebalanceo en términos de aportes y beneficios. Es una porción del sistema cuyos problemas no requieren demasiada imaginación. En particular, requiere equiparar todos los subsistemas, ya que algunos generan profundos desequilibrios que deben ser pagados por el “resto” de jubilados del sistema contributivo. Solo se requiere voluntad política de homogeneizar los sistemas para equipararlos y eliminar los privilegios que tienen las jubilaciones del sector judicial, de diplomáticos, de otros sistemas “especiales”, monotributo y servicio doméstico, entre otros.

Hay otra parte del sistema que, sin embargo, por su propio diseño nunca puede estar en equilibrio: es la porción semi-contributiva y no contributiva que creció en el pasado (ya en los años ‘60, ’70 y ‘80) con las moratorias que periódicamente permitían cancelar deudas a valores inferiores a los originales y contribuían a socavar las finanzas del sistema. Esta parte semi-contributiva requería subsidios porque nunca lograba financiar las pensiones. A ello se agregarían los crecientes beneficios no contributivos concedidos por gobiernos de facto y democráticos y por el Congreso, y finalmente las masivas moratorias implementadas desde el año 2005.

La “reparación histórica” en 2016 terminaba de hacer explícitas las deudas y desequilibrios del sistema que no habrían de corregirse con medidas parciales -como la PUAM- de no encararse una revisión de fondo del sistema.

Las dos explosiones

Hacia comienzos de la década de 1940, los trabajadores “formales” con cobertura previsional eran unos 420 mil. Desde 1943 se verificó una fuerte expansión de la cobertura laboral y previsional buscando incorporar a todos aquellos trabajadores que pudieran ser “formalizables”, extendiendo normas y regulaciones que los protegieran y -al mismo tiempo- incrementando fuertemente los impuestos. Ese aumento de impuestos permitiría un fuerte crecimiento de los recursos fiscales ya que la Seguridad Social pasó de aportar 1.3 por ciento del PBI en 1943 a 6 por ciento del PBI en 1950. Con ello se cubría en exceso el abultado déficit del sector público a una tasa de interés discrecional (negativa), sin necesidad de acudir a los mercados de deuda.

La incorporación de trabajadores “formales” creció desde los 420 mil a comienzos de los años ’40 a 4.8 millones en 1955, pero ya desde 1952 la recaudación no crecía a pesar del fuerte aumento de alícuotas y la incorporación de nuevos grupos de trabajadores “formalizables”. Algo pasaba: la informalidad se extendía con el endurecimiento y cristalización de las normas laborales, el aumento de la presión impositiva y la pérdida de competitividad de la economía. Tras la “gran explosión” (Big Bang 1, BB1) que dio origen al sistema de relaciones laborales de la posguerra, nació una gran división entre los trabajadores que estaban incorporados al sistema y aquellos que quedaban afuera del sistema.

Con la explosión de la informalidad nació el germen de la exclusión de una creciente proporción de la población del sistema previsional. La proliferación de regímenes especiales, las moratorias y la aparición de diversos grupos poblacionales beneficiarios de sistemas no contributivos no era más que el reflejo de un problema que se volvería insostenible en el tiempo.

Tras el BB1 finalmente llegaría el BB2 que ocurrió con la masificación del sistema previsional a partir de 2005 vía moratorias generalizadas. El problema del BB2 es que se realizó con un stock de recursos (transferidos desde las AFJP) que eran limitados, y que algún día se agotarían. Pero, en cualquier caso, la lógica de explosión del BB2 estaba en la primera gran explosión que se consumió en forma acelerada los excedentes y creó un “ejército de informales” que irían creciendo con el tiempo.

Hoy el mercado laboral tiene un amplio predominio de trabajadores informales, o formales de muy baja productividad. Solo una porción de los menos de 6 millones de asalariados formales y una fracción minúscula del resto tienen niveles de productividad que les permitiría acumular una pensión aceptable. La solución no es “socializar” los recursos que generan los más productivos, que parece la única idea detrás de las políticas laborales y previsionales que nos han guiado por décadas.