Los agentes de recaudación municipal

Por MIGUEL H. E. OROZ 

Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales

Aunque legal y constitucionalmente esto no está permito, es habitual encontrar en el ámbito municipal una prolífica regulación normativa emitida por las áreas administrativas que conformadas en estructuras orgánicos funcionales con cierto grado de autonomía e independencia funcional, están encargados de todo lo relativo a la recaudación tributaria.

Mediante un régimen general de los agentes de recaudación, se menciona qué sujetos deben obligatoriamente actuar como agentes de retención y percepción; se enumeran cuáles son sus deberes y obligaciones formales; se constituyen distintos padrones a diferentes efectos; se menciona cual será el régimen sancionatorio y las consecuencias derivadas de un eventual incumplimiento de sus disposiciones en el plano administrativo y judicial penal; cual será y en su caso de qué modo se calculará la alícuota general o especial de recaudación. Asimismo, mediante un catálogo o esquema basado en Códigos por actividad, cuáles resultarán las operaciones alcanzadas y el procedimiento para efectuar la retención o percepción; se imponen deberes y obligaciones de carecer formal, como de remitir información y conservar documentos; se contemplan pautas para establecer la constitución de saldos a favor y se específica el modo de imputarlos; se prevén procedimientos sobre la formulación de reclamos; obligatoriedad de la constitución voluntaria o de oficio de un domicilio electrónico al cual se le asigna el carácter de constituido y a todos los efectos donde se considerarán válidas las notificaciones, incluso de la demanda judicial.

EL TOPE

Luego, de modo complementario y actualizado de manera periódica, se fija el tope, mínimo o monto umbral de las operaciones sobre las cuales deben efectuarse las retenciones y percepciones por los sujetos obligados, incluyendo además, el calendario anual con las fechas de vencimientos para depositar en las cuentas municipales las sumas retenidas y/o percibidas.

El cuadro descripto, vigente en muchos municipios, no está exento de polémicas y resistencias, e incluso ha sido objeto de numerosos planteos en el ámbito judicial. Cabe resaltar que la referenciada normativa, se la ubica en el escenario reglamentario de un Código Tributario Municipal, que en muchos casos, aún derogado por uno nuevo sobreviniente, de facto y por la mera inercia, se mantiene la ultra actividad de toda esa normativa de segundo orden aún cuando sus contenidos no sean compatibles en muchos de sus aspectos con el enunciado normativo de grada superior.

Por ello, las críticas principales de tal normativa se sustentan en el exceso reglamentario y en la arrogación indebida por parte de una dependencia administrativa, de competencias constitucionales y legales que sólo pueden ser ejercidas por el Honorable Concejo Deliberante y que no admite bajo ninguna circunstancia, que éste –como aquí ha sucedido- pueda delegarlas en una dependencia de recaudación.

No debe soslayarse, que es potestad del órgano legisferante local la fijación de los sujetos obligados al pago de los tributos (conf. arts. 192 inc. 4º y 193 inc. 2º, CPBA). La determinación de los agentes de retención y percepción de ciertos gravámenes locales no encuadra dentro de las facultades de un órgano administrativo, por más potestad reglamentaria o delegación legislativa que se invoque a tales fines, pues en esta materia está tajantemente prohibida (arts. 3, 45 y 57 de la CPBA). Siempre requiere soporte en una ley. En ausencia del señalado requisito, la designación que pueda practicar la autoridad de recaudación por vía reglamentaria contravendrá, inexorablemente, el principio de reserva de ley tributaria, ya que la ampliación de la esfera subjetiva en el polo pasivo de la relación jurídica obligacional, constituye un elemento estructural de todo gravamen.

So pretexto de fijar ciertos detalles o pormenores relativos a la ejecución de la ley –léase CTM-, lisa y llanamente se dispuso un régimen normativo general de los agentes de recaudación, desagregando materias que son de reserva de la ley y en ningún supuesto está permitido, aun cuando el legislador hubiese previsto tal posibilidad, su desarrollo sustancial a través de un decreto reglamentario.

TRANSGRESIÓN

No hay dudas que aquí se configura un exceso transgresor de la ley, por ende inconstitucional. La definición de los sujetos pasivos tributarios -se trate de responsables por deuda propia o ajena- es incumbencia exclusiva de los órganos depositarios de la voluntad popular, por vigencia del principio constitucional de legalidad o reserva de ley que rige la materia (conf. arts. 4, 17, 19, 75, inc. 1 y 2, 99, inc. 3 y concordantes de la Constitución Nacional; arts. 103, inc. 1 y 193, inc. 2 de su similar provincial).

La facultad reglamentaria respecto de las leyes –extensible a las Ordenanzas, conf. art. 77 de la L.O.M.- “no presta fundamento para alterarlas. Carácter esencial de todo reglamento, es que no puede modificar ni abrogar ley alguna. La actividad reglamentaria –cuando exista materia a tales fines- se realiza siempre secundum legem, completando la ley y regulando detalles indispensables para asegurar su cumplimiento, pero en ningún caso puede extender o restringir su alcance”.

Los deberes de colaboración de los particulares para con el Estado, en todo lo vinculado a su faz recaudatoria, sólo deben ser impuestos ocasionalmente, en tanto y en cuanto lo requerido no exceda lo razonable, de lo contrario, las conductas exigidas -cuyo incumplimiento genera severas sanciones-, se convierten en cargas permanentes, en verdaderas actividades cuasi-administrativas que desembocan en una adjudicación al sector privado de tareas que son propias de la organización estatal.