Señales que ponen en foco, una vez más, la presión tributaria

El elevado desequilibrio fiscal y la resistencia de buena parte del espectro político para reducir el gasto público pone nuevamente el foco en la presión tributaria. Más allá de que las comparaciones entre países tienen una validez relativa, parece oportuno aclarar algunos problemas de estimación que pueden confundir a un lector desprevenido.

La Argentina es un país federal y los tres niveles de gobierno tienen recursos propios. La Nación comparte con los niveles subnacionales los ingresos de algunos tributos y lo propio hacen las provincias con sus municipios. La base GFS (departamento de estadísticas) del FMI en su versión más desagregada sólo contiene para la Argentina los ingresos del gobierno nacional. Así excluye lo recaudado por éste que se comparte con las provincias y los propios de los gobiernos subnacionales.

De esta forma, se excluye una parte importante de los ingresos totales del gobierno general.

Para la región, la base del BID-CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias) contiene información de la presión tributaria incluyendo a los gobiernos subnacionales y la ajustada incluyendo aportes a los sistemas privados de previsión, pero no se reporta la totalidad de ingresos no tributarios; sólo los de las regalías que son similares a otros impuestos que se cobran a las actividades extractivas.

En cambio, la base del GFS del FMI tiene la ventaja de incluir un detalle de los recursos del gobierno general de varios países. El último año con información completa disponible es 2017.

A pesar de los esfuerzos por medir mejor los ingresos del Estado, existen algunos problemas que deben ser corregidos. Por ejemplo:

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La Argentina es un país federal y los tres niveles de gobierno tienen recursos propios

* Hay 12 provincias que tienen sistemas jubilatorios de reparto para los empleados públicos de sus jurisdicciones. Los aportes y contribuciones a la seguridad social de estos sistemas no aparecen en las estadísticas del GFS o en la base BID-CIAT ni tampoco en las que publica el gobierno argentino sobre los ingresos del gobierno general. Sin embargo, es posible estimarlos con información presupuestaria: para el año 2017 alcanzaron a 1.9 por ciento del PIB.

* Tampoco se incluye la recaudación que hace la AFIP y que se destina a las obras sociales (en su mayoría administradas por los sindicatos) y el aporte obligatorio para asegurar los riesgos del trabajo. En el año 2017, ingresaron a la AFIP el equivalente a 2 por ciento del PIB por estos conceptos.

* De acuerdo con la Constitución Nacional, los municipios sólo pueden cobrar tasas por el uso de servicios, pero habitualmente obtienen la mayoría de sus recursos propios de un gravamen que replica el impuesto a los ingresos brutos provincial y de otro que es similar al impuesto inmobiliario que percibe la mayoría de las provincias. Además, la información de ingresos municipales se conoce con demoras y se reporta lo obtenido por estas tasas dentro de los ingresos no tributarios, cuando en verdad son impuestos.

Por lo tanto, para mejorar la estimación de los ingresos públicos de la Argentina se utilizó la información del MECON para los ingresos del gobierno nacional y de los esquemas ahorro-inversión de las provincias con algunas correcciones de imputación.

Por ejemplo, el impuesto a la patente automotor se asignó a la categoría impuestos a la propiedad.

En la base del GFS, en la medida en que se trate de una licencia por circular, se los agrega en impuestos a bienes y servicios. En la Argentina, la mayoría de las provincias cobra tasas que exceden con creces a una autorización para circular, ya que se percibe alrededor de 4 por ciento del valor de mercado de los automotores; ello las convierte en un impuesto a la tenencia de ese bien durable.

En el caso de los municipios, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del MECON publica esquemas ahorro-inversión pero que incluyen a varios de los gravámenes percibidos por este nivel de gobierno como recursos no tributarios. Para asignarlos correctamente se recurrió a las proporciones que estima el trabajo de Lopez Acotto y Macchioli, 2015.

Además, se incluyó por separado un ajuste a las contribuciones a la seguridad social que en la Argentina cobra la AFIP pero que se distribuyen a las obras sociales y a las aseguradoras de riesgo del trabajo. En la medida en que financian programas de seguro social obligatorio que en otros países pueden ser administrados por el Estado, es posible concluir que forman parte de los recursos del Gobierno. Pero como no se puede realizar un ajuste similar en los otros países y es posible que existan algunos seguros similares (obligatorios pero administrados por el sector privado) se los reporta en una columna aparte.

COMPARACIONES

El gráfico 1 muestra las estimaciones -con los ajustes señalados- de ingresos del gobierno general de la Argentina, y en forma comparada con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OECD -excluyendo Chile y México- y de un conjunto selecto de la región (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay - Latam), en tanto que el Gráfico 2 reporta la composición de los tributos (impuestos y aportes a la seguridad social).

La presión tributaria ha aumentado desde 2017 a la fecha por nuevos impuestos

Algunos comentarios relevantes que surgen de evaluar esta información son los siguientes:

• Los ingresos totales del gobierno argentino eran, en 2017, entre 10 y 15 por ciento inferiores a los que obtenían los países de la OECD, pero eran alrededor de 30 por ciento mayores a los del grupo Latam (América Latina).

• Si la comparación se centra en los concepto de ingresos más comprensivo para los países de Latam, el gobierno general de la Argentina obtenía, en 2017, recursos por el equivalente a 38 por ciento del PIB, comparado con 41.5 por ciento para los países de la OECD (sin Latam) y 29.6 por ciento del PIB para los de Latam. Comparado con la OECD, la Argentina percibía aproximadamente 2.5 por ciento del PIB menos de otros ingresos no tributarios, alrededor de 1.5 por ciento del PIB menos de impuestos y casi un punto del PIB más de aportes a la seguridad social.

Respecto de Latam, la Argentina obtenía más ingresos en dos rubros: más de 6 por ciento del PIB de impuestos, casi 4 por ciento del PIB de aportes a la seguridad social, pero casi 2 por ciento del PIB menos en otros ingresos.

• Dentro de los impuestos, la Argentina recibía menos recursos que los países desarrollados de impuestos al ingreso de personas y sociedades (menos de la mitad) e incluso menos que sus pares de Latam (5.3 por ciento del PIB comparado con 6.8 por ciento del PIB). Sin embargo, esa diferencia se reducía o se revertía si se sumaban a los impuestos al ingreso, los aportes y contribuciones a la seguridad social. Al menos en el caso argentino, los aportes y contribuciones a la seguridad social tienen un componente distributivo importante, lo cual los convierte en una suerte de pseudo impuesto adicional a los ingresos (1).

A su vez, las personas aportaban 2.2 por ciento del PIB (similar a Latam), pero mucho menos que los 8.6 por ciento del PIB que aportaban los individuos en la OECD (2).

• No había mayores diferencias en lo recaudado en la Argentina y los países desarrollados por gravámenes a la propiedad (1.4 por ciento comparado con 1.5 por ciento del PIB), (3) aunque sí superaba al promedio de 1 por ciento percibido por el resto de los países de Latam . Estos números no incluyen lo recaudado por retenciones a las exportaciones; en la medida en que se reflejen en un menor valor de la tierra, deberían incluirse como impuestos a la propiedad.

• La Argentina recaudaba más que los países desarrollados y que los de Latam en impuestos a bienes y servicios. La diferencia se explicaba por los impuestos en cascada y a las transacciones financieras (que, también son un gravamen a las ventas en cascada, porque el grueso de la recaudación la aportan empresas) que generaron en 2017 casi 7 por ciento del PIB comparado con 0.5 por ciento en los países de la OECD y 2.3 por ciento del PIB en Latam.

• Los impuestos a consumos específicos en la Argentina aportaban 1.7 por ciento del PIB, a mitad de camino entre los 2.4 por ciento del PIB de la OECD y los 1.2 por ciento recaudados en Latam.

• Finalmente, la alta protección arancelaria y el uso de impuestos a la exportación hacían una clara diferencia en el caso argentino: se recaudaban 1.3 por ciento del PIB, comparado con 0.4 por ciento del PIB en Latam y sólo 0.1 por ciento del PIB en los países desarrollados.

En resumen, la Argentina obtenía muchos más recursos que otros países de impuestos en cascada y de gravámenes al comercio exterior, también la tributación sobre el trabajo en la forma de aportes a la seguridad social era relativamente alta y ello contrastaba con menores ingresos por impuesto a la renta. También había una diferencia importante, en menos, de ingresos no tributarios, aunque la base de datos no permite conocer si ello obedecía a menores ingresos por intereses de activos del Gobierno o por menores ingresos no tributarios (regalías o tasas por el uso de servicios). La recaudación por impuestos a la propiedad estaba en línea con la obtenida en los países desarrollados y la tributación a consumos específicos a medio camino entre los desarrollados y el resto de Latam.

Dos comentarios finales. La presión tributaria o los ingresos del Estado son un promedio entre lo aportado por familias y empresas que tienen distinta formalidad. En un trabajo de FIEL del año 2006 estimamos que los sectores formales tenían una presión tributaria 30 por ciento más alta que el promedio. Si se mantiene esa proporción, las actividades formales enfrentan hoy una presión tributaria similar a los países desarrollados de mayor recaudación, pero con la desventaja de recibir contraprestaciones del Estado muy inferiores.

Y la presión tributaria ha aumentado desde 2017 a la fecha por la introducción de nuevos impuestos, el aumento en las tasas de algunos vigentes y la reversión en la reducción de ingresos brutos acordada en 2017 entre la Nación y las provincias.

NOTAS

1) No hay tope para calcular las contribuciones patronales de los asalariados, que son un porcentaje uniforme de los salarios brutos, y porque los monotributistas y autónomos de categorías más bajas hacen aportes muy inferiores a los que hacen los asalariados de menores sueldos que recibirán, al igual que ellos, una jubilación mínima.

2) Como las empresas son de personas es algo arbitrario concentrar el análisis en el impuesto a las Ganancias de los individuos porque el que recae en las sociedades muchas veces es un pago a cuenta (total o parcial) de lo que le corresponde pagar a sus accionistas.

3) En la versión 2017 del GFS, correctamente, se incluye a los impuestos a las transacciones financieras dentro de los impuestos a bienes y servicios. Anteriormente se los incluía dentro de los impuestos a la propiedad.

(*) Economista de FIEL