Mejoras en el ámbito municipal

Por ÁLVARO B. FLORES (ABOGADO)

Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales

Entre las categorías tributarias, la contribución de mejoras ha sido la que ha tenido un menor desarrollo, cayendo esta gabela caiga en el olvido. Por ello, en estas breves líneas, se intentará repasar sucintamente su contenido y su eventual aplicación en los Municipios bonaerenses.

Puede conceptualizarse como aquel tributo especial que recae de manera exclusiva en los propietarios de inmuebles determinados, y tiene como objetivo atender en todo o en parte, la financiación de una obra pública, que beneficia de forma directa y privativa a sus propietarios. Por ejemplo, la pavimentación o reparación de una calle o camino, cuyo costo, será sufragado por los propietarios frentistas, quienes recibirán el beneficio especial en forma directa.

A diferencia de lo que acontece con los impuestos, que se caracterizan por su aplicación general y por redundar en un beneficio colectivo (al menos teóricamente), y con las tasas, las cuales se concentran en la prestación efectiva o potencial de un servicio, en la contribución de mejoras su núcleo se encuentra constituido por el beneficio conmensurable y determinado que gozará el propietario de un inmueble.

Las contribuciones de mejoras benefician la autonomía fiscal municipal

La contribución de mejoras aparece como uno de los mecanismos que tiene la autoridad estatal para la construcción de obras públicas. De hecho, una perspectiva histórica, nos permite advertir que este tributo ya era utilizado en la Baja Edad Media en Inglaterra, en los tiempos posteriores a la Carta Magna (1215), y en el período colonial, a partir de las disposiciones del llamado derecho indiano.

La normativa local involucrada respecto a la titularidad de los bienes de dominio público, como lo son las calles y caminos, indica que, por regla, serán los Municipios quienes se encontrarán legitimados para evaluar la correspondencia del tributo examinado. Por tal circunstancia, la validez formal de las contribuciones de mejoras está supeditada a que se encuentren previstas en las Ordenanzas Fiscales e Impositivas que se dicten, y desde luego, tendrán que contar con la intervención de la Asamblea de Mayores Contribuyentes.

En la práctica, existen al menos dos cuestiones que suelen concitar polémicas al momento de evaluar la implementación de esta clase de tributos. En primer lugar, porque sólo puede tener aplicación para atender a los gastos que irrogue una obra pública a ser financiada de manera exclusiva por el Municipio. La recaudación de las contribuciones tendrá que ser afectadas a una obra que fuera ejecutada con fondos municipales.

Este es un aspecto de singular importancia, pues esta figura no podría ser utilizada cuando las obras han sido financiadas por el tesoro nacional o provincial. En estos supuestos, el Municipio recibe aportes no reintegrables (subsidios) que deben ser imputados a un fin específico, con la única obligación de rendir cuentas sobre su ejecución.

Por lo tanto, si se quisiera imponer una contribución de mejoras en el caso descripto, el tributo carecería de causa, y por ende, sería ilegítimo. A todo evento, podría examinarse si corresponde aplicar otra especie de tributos, como las llamadas “plus valías” inmobiliarias, que en la actualidad, tienen sustento en la Ley de Hábitat 14.449. Si se querría optar por esta última alternativa, cabe recordar que los Municipios deberán adherir -por Ordenanza- a la normativa citada.

El otro tópico que puede conllevar a complicaciones en su aplicación es la conmensuración o determinación del “beneficio” para los propietarios de los inmuebles, que como fuera señalado, es el factor diferencial de las contribuciones de mejoras. El gran problema se traduce en cuantificar el beneficio que habrán de recibir aquellos inmuebles, para poder establecer los demás elementos de la obligación tributaria (Ej.: alícuota aplicable), en aras de calcular cual es el monto que habrá de abonarse. Por tal motivo, es imprescindible realizar un prorrateo equitativo y razonable respecto al cálculo del beneficio, el cual probablemente no impacte de la misma manera para todos los sujetos que se encuentren alcanzados por el tributo.

Si estas previsiones no se toman, puede alterarse el principio de equivalencia (entre el beneficio y el costo del tributo), convirtiendo a la contribución de mejores en confiscatoria, y por añadidura, en inconstitucional. Para mitigar estos posibles efectos, la Ordenanza General N° 165/1973 (Obras Públicas Municipales), prevé que la contribución calculada sobre la base del precio al contado de la obra no podrá exceder del 33 por ciento del valor real del inmueble con la mejora incorporada, contemplando expresamente que todo exceso confiscatorio, será abonado por la municipalidad.

Como reflexión final, puede decirse que las contribuciones de mejoras -utilizada de modo razonable- beneficia la autonomía fiscal municipal, y en el ámbito bonaerense, podrían tener un desarrollo importante, como por ejemplo, para la construcción, reparación o mantenimiento de accesos a Barrios Cerrados, Clubes de Campo, Parques Industriales y/o establecimientos agrícolas.