La inversión pública y el rol del Estado en la economía de los países

Instituto de Economía Aplicada

Universidad del Este (UDE)

En las economías capitalistas es la tasa de acumulación de capital, esto es, la inversión, la que determina la posibilidad de aumentar su capacidad productiva, su productividad y eficiencia, el ritmo del cambio tecnológico, reducir la heterogeneidad de la estructura productiva y, en última instancia, es la que establece las fronteras a la ampliación del consumo de la población.

En los últimos 20 años Argentina ha mostrado una tasa de inversión promedio en torno al 19,2% del PIB, nivel similar al de sus pares latinoamericanos, pero inferior al promedio de los países de la OCDE (21,9% del PIB), menor al de Australia (25,8%), Canadá (23,1%) y muy lejos de las tasas chinas (41,9%) e indias (31,3%). En esta mirada unidimensional sobre la tasa de acumulación en Argentina, la perspectiva se agrava cuando al ver la serie histórica notamos que el nivel de inversión del año 2024 se compara con aquellos de crisis, como los de la salida del 2001, el 2009, 2019 o 2020.

Esta deficiencia se volvió más patente en el componente público de la inversión. Pues desde sus inicios, el gobierno del presidente Milei puso al ajuste fiscal como la principal ancla del programa económico, esperando de esta forma erradicar, según el diagnóstico del partido gobernante, la principal causa de la emisión monetaria y, en definitiva, de los elevados niveles de inflación. En 2024 el ajuste fiscal alcanzó los 4,6 puntos del PIB y el principal rubro de recorte, sin tantas estridencias o impacto político como las caídas en los gastos de jubilaciones y pensiones, fueron los gastos de capital, esto es, la obra pública, por 1,34 puntos del PIB o casi el 30% del ajuste.

El Retroceso de la obra pública

Los gastos de obra pública ejecutados por la Nación en 2024, los que ascendieron a ARS 2,09 billones, disminuyeron un 75,1% en términos reales respecto al año 2023. De esta manera, la inversión pública representó el 0,4% del PIB, el guarismo más bajo desde 1961 cuando iniciaron la publicación oficial e integral del esquema ahorro e inversión del Estado. Esa reducción se logró gracias a pisar la ejecución del crédito vigente para los gastos de capital, la que alcanzó sólo el 56% del mismo, siendo las principales afectadas las obras de infraestructura de transporte, las de aguas y saneamiento y las de vivienda, que por tener niveles de ejecución entre el 42% y 55% del crédito vigente, mostraron disminuciones del 82% en relación con el gasto de 2023.

En el 2024 tuvieron ejecución presupuestaria parcial 355 proyectos de inversión pública, entre los cuales diez de ellos concentraron el 38% de esas erogaciones, mientras que en 2023 había habido ejecución en 665 obras, demostrando el grado de paralización de la obra pública en el último año.

Hacia adelante aparecen interrogantes sobre los esfuerzos que serán necesarios para reconstruir capacidades en la ejecución de la inversión pública, en su administración por parte de dependencias estatales que sufrieron los embates del ajuste fiscal y una merma en sus capacidades, así como en las posibilidades de salvar los crecientes déficits en infraestructura.

Sin embargo, dentro de la inversión pública el principal componente son las transferencias de capital (ARS 1,37 billones en 2024) que realiza la Administración Nacional hacia las provincias, universidades, empresas públicas, fondos fiduciarios públicos, entre otros, para que éstos realicen las inversiones y/o las adquisiciones de bienes de capital. Entre las empresas públicas, los principales recortes fueron sobre aquellos gastos destinados a la empresa administradora de infraestructuras ferroviarias -ADIF- (-73%) y a AySA (-74%). Los fondos fiduciarios vinculados al financiamiento de la construcción viviendas fueron los más afectados, tales como el de Vivienda Social (-84%) y el Pro.Cre.Ar (-70%).

Por otro lado, con niveles de ejecución que no llegaron al 25% de lo presupuestado, las transferencias a las provincias y a las universidades se contrajeron en un 94% y 97%, respectivamente.

La provincia más perjudicada en la asignación de las transferencias de capital de la Nación fue la de Buenos Aires, que vio como éstas cayeron un 97% en términos reales a lo largo del 2024, siendo que las mismas representaron, al tercer trimestre de 2024, casi el 11% de sus ingresos totales.

La política fiscal del gobierno, en particular la vinculada a la inversión pública, pone en cuestión la relación que existe entre el Estado y el sector privado y cuáles son las funciones de aquel en la economía.

El gobierno confía en que el retiro del Estado de la esfera de la producción y de la provisión de bienes tales como la infraestructura, dará paso y generará los incentivos para que el capital privado tome la posta y reemplace al sector público con mayor eficiencia y menores costos asociados. Debe señalarse que la evidencia empírica provista por la teoría económica muestra que más que roles sustitutos, existen relaciones de complementariedad entre la inversión pública en infraestructura y el capital privado.

Es más, la primera condiciona la rentabilidad del segundo asegurándole mejores condiciones de competitividad. Si bien se discute la posibilidad de que la inversión pública desplace o expulse a la inversión privada de acuerdo con el grado de fortaleza institucional de la agencia que lleva adelante la política pública, no se discute, aun desde la teoría ortodoxa, que la provisión de infraestructura y ciertos servicios púbicos generan externalidades que justifican su producción y provisión por parte del sector público. Ya sea porque la empresa privada no puede apropiarse completamente de los beneficios que genera a nivel social la provisión de estos bienes o porque no puede internalizar los costos que genera al resto, la producción que realiza el capital privado de este tipo de bienes es, desde esta perspectiva, subóptima.

El gobierno insiste en que la consecución del orden de las variables macroeconómicas es una condición suficiente para potenciar el crecimiento de la economía liderado por el sector privado. No obstante, cercenar funciones estatales y erosionar capacidades del Estado en la gestión de la inversión pública puede poner en riesgo el logro de dicho objetivo.

La inversión pública representó el 0,4% del PIB, el guarismo más bajo desde 1961