Financiamiento educativo, algunas certezas y muchas preguntas

Ivana Templado (*)

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A lo largo de los últimos cuarenta años, el gasto público consolidado -gobierno central y provinciales- en el sector educativo en la Argentina ha experimentado un crecimiento sostenido. Este el primer dato de relevancia que surge del informe que hicieron Morduchowicz y Argentinos por la Educación (2024). Mirado como porcentaje del PBI, el gasto promedio de los últimos 15 años casi duplica el observado en todo el período anterior. Y si se lo mira en términos reales, casi se triplica.

A partir de 1992, la gestión, regulación y financiamiento de la educación obligatoria depende de las jurisdicciones, por eso su aporte es el que más subió al comparar los dos niveles de gobierno.

Por otro lado, los vaivenes de esta serie de más de cuarenta años se asocian fuertemente a los ciclos de la economía, es decir, ninguna de las leyes que regulan el sistema ha logrado proteger el gasto educativo de su carácter procíclico: aumenta en las expansiones, disminuye en las recesiones. Tanto la Ley de Financiamiento Educativo como la Ley de Educación Nacional, al establecer un piso de inversión como porcentaje del PBI, acentúan esta tendencia.

A su vez, el otro tema que las leyes dejan sin especificar es cuánto debe invertir cada quien: ¿cuánto Nación y cuánto las provincias para que al final del año la suma de 6 por ciento? El corolario es que sólo una vez se llegó a tal objetivo.

Distribución y calidad

Ahora, ¿existe una fórmula que permita llegar a ese nivel de inversión virtuosa y/o eficientemente? ¿Cuál sería la característica que debería tener esa distribución del gasto educativo entre las jurisdicciones de manera que todas mejoren sustancialmente la calidad educativa?

Además, el informe destaca que el gasto por alumno en educación básica aumentó casi 50 puntos porcentuales por encima del crecimiento de la matrícula, que incluyó tanto el crecimiento vegetativo como la obligatoriedad de nuevos años de escolarización. Pero esto, que es en sí una buena noticia, se pone en duda cuando pensamos en la eficiencia de este incremento del gasto, porque el nivel de aprendizajes de los estudiantes de la Argentina no ha hecho más que caer o, como mínimo, se ha estancado en niveles muy bajos en los últimos 20 años, tanto para ser un país de ingresos medios como en su comparación con otros países de la región.

Al mirar el gasto por alumno estatal para cada una de las jurisdicciones entre 2006 y 2022 (ya no los 40 años del informe referido), se observa que: (1) la provincia con el mayor gasto por alumno promedio cuadruplica el valor de las cuatro provincias que invierten menos, (2) cuanto más se gasta por alumno, más variable es el gasto, y como consecuencia, (3) las provincias que invierten poco por alumno, históricamente invirtieron poco, (4) 17 de las 23 provincias gastaron en promedio, menos de 1 millón (en $ 2023) por alumno estatal en este período de 16 años. Y finalmente, (5) en la mayoría de las provincias el máximo gasto por alumno coincide con el año en que se alcanzó 6 por ciento del PBI, de lo que surgen más preguntas: ¿qué habría pasado con la calidad educativa si se hubiera respetado dicho objetivo? Y ¿seráque en realidad se debe apuntar a tener un gasto mínimo por alumno? ¿Debe ser el mismo para todas las jurisdicciones? Posiblemente no, las provincias del sur y algunas cordilleranas necesiten más insumos en invierno que otras, por dar un ejemplo.

Pero de todas formas, cuando uno abre la planilla de costos, en general lo que ve es que el 90 por ciento son salarios (docentes y no docentes) y acá sí no hay discusión, mejorar la calidad y formación docente es un factor que impacta positivamente en los aprendizajes. No obstante, es importante considerar: al analizar la evolución de la masa salarial docente, gran parte de su crecimiento parecería estar más asociado a la expansión del personal que a un aumento en los niveles salariales.

Entonces, cuánto de la calidad educativa es financiamiento, cuánto es el factor docente, cuánto la gobernanza del sistema, cuánto influyeron las crisis macroeconómicas recurrentes, cuánto el deterioro de los niveles socioeconómicos y el aumento de la desigualdad.

Dado que el capital cultural y económico de las familias es uno de los mayores predictores de los aprendizajes, ¿cuánto se debe a la retroalimentación de este espiral negativo?

Las provincias más pobres son las que más dependen de sus sistemas educativos para contrarrestar estos efectos.

objetivos

Se necesitan definiciones claras y objetivos medibles, escalonados, de mediano y largo plazo, por ejemplo: que las 24 jurisdicciones vayan aumentando progresivamente el logro de sus estudiantes, que primero el 50 por ciento lleguen a satisfactorio o avanzado en aprender de matemática y lengua, luego el 60 por ciento, el 70 por ciento y así... Para esto es imprescindible que sepan leer y escribir al llegar a tercer grado, y si tienen estas habilidades mínimas al terminar 3ero, es más probable que se consoliden las de la primaria, y se encuentre más motivación en la secundaria.

Es difícil escapar al placer de aprender, cuestionar, preguntarse y seguir aprendiendo. El funcionamiento del sistema educativo necesita de la toma de decisiones consensuadas, coordinadas y monitoreadas por los distintos niveles y gestiones de gobierno. Alguna vez el acceso a la educación fue una política de Estado; quizá es tiempo de que la calidad educativa se convierta en una.

“Se pone en duda la eficiencia de este incremento del gasto, porque el nivel de aprendizajes cae”

(*) Economista que realizó numerosos trabajos sobre el financiamiento de la educación