El endémico uso discrecional de los recursos planteados por el Presupuesto

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley N° 24.156) distribuyó las atribuciones de los poderes Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria, estableciendo en su artículo 37 las facultades para la modificación del presupuesto anual y concretamente, reservó para el Congreso Nacional la potestad de cambiar los montos totales de gasto y de deuda aprobados por ley, incrementar el gasto corriente en detrimento del de capital y realizar cambios entre finalidades de gasto, de acuerdo a un informe de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP)

Sin embargo en un extenso informe sobre como fue evolucionando la evolución de la distribución de esos gastos, la ASAP destaca que es equilibrio originario fue progresivamente flexibilizado en desmedro de las potestades del Congreso mediante el empleo recurrente de delegaciones legislativas (como dispensas anuales) y Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU).

La aplicación de este patrón delegativo ha sido una constante en las últimas dos décadas, erigiéndose en la práctica como principio general de funcionamiento institucional.

Siempre según el trabajo, de ASAP, la principal consecuencia fue la significativa ampliación de las facultades del Poder Ejecutivo en la etapa de ejecución presupuestaria, siendo un hito principal de esta tendencia las facultades permanentes de modificación asignadas al Jefe de Gabinete de Ministros en 2006, conocidas como “superpoderes”.

DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD

Hay análisis normativos contundentes de dicho proceso, particularmente respecto a la constitucionalidad de la delegación legislativa y los DNU en el plano presupuestario.

Menor ha sido, en cambio, la producción de bibliografía de base económico y fiscal focalizada en este tema desde una óptica integradora, encontrándose mayormente estudios de caso (como ser años, medidas, deuda) e informes periódicos de órganos públicos (Boletín Fiscal).

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El trabajo de ASAP destaca que el análisis de las modificaciones presupuestarias respecto a la propuesta original (de sanción o inicial) arroja resultados distintos si se divide el período en dos tramos. Entre 1994 y 2004 las modificaciones representaron el 5,5% del monto presupuestado y entre 2005 y 2016 el 24,3%, siendo 2016 el año que presenta el porcentaje más alto de la serie (41,1%). El promedio general del período fue de 14,9%.

De la lectura de los datos se desprende que en la mayoría de los años (y sobre todo desde 2008) el aumento de los precios podría ser (al menos parcialmente) la variable explicativa de la cuantía de las modificaciones.

El caso de Argentina se comparó con el de Brasil, Colombia, Chile y México en cortes temporales diferentes dentro del período del estudio. Y según ASAP, Argentina presentó el promedio de modificaciones más alto de los países relevados (17,1%), encontrándose más del 40% por encima de la media (10,7%).

El trabajo de ASAP también realiza un repaso de su distribución institucional que muestra que solo tres jurisdicciones recibieron más de la mitad del monto total modificado (55%): Ministerio de Trabajo (25%), Servicio de la Deuda Pública (16%) y (3) Obligaciones a Cargo del Tesoro (14%), superando la primera a las otras por aproximadamente un 10% .

La mayor parte del monto asignado al Ministerio de Trabajo correspondió a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS).

EL PESO DE LA DEUDA

Esta tendencia general no aplica al año 2016, donde el Servicio de la Deuda Pública ocupó el primer lugar como jurisdicción receptora de créditos vía modificación del presupuesto (34%), seguido por el Ministerio de Trabajo (26%) y el de Energía y Minería (18%). Agregadas, sendas jurisdicciones representaron más de las tres cuartas partes (78%) de las modificaciones del período.

El abordaje trimestral muestra una mayoritaria concentración de las modificaciones en el cuarto trimestre, que sumadas a las del tercero equivalen prácticamente al 90% del total.

Desde este punto de vista no son sustantivas las diferencias entre los dos decenios que abarca el período analizado, evidenciando que la agrupación de los cambios en los segundos semestres (en especial de octubre a diciembre) devino una práctica permanente.

Ello implica que las razones subyacentes a esta tendencia no se vinculan con fenómenos coyunturales sino con el funcionamiento real del ciclo presupuestario en particular y del sistema de administración financiera en general.

Por ejemplo, intervienen factores tales como la falta de planificación de la ejecución y la necesidad de su reprogramación para evitar la “pérdida” de saldos no comprometidos al cierre del ejercicio.

El análisis se completa con una reseña de lo acaecido en el plano de los recursos, dada la existencia de causales de delegación o reserva legislativa vinculados a estos, es decir, a la posibilidad de ampliar el monto total del presupuesto según la fuente. En esta línea, las diferencias entre el total proyectado de recursos y el finalmente alcanzado al finalizar cada ejercicio.

Al revés de la tendencia general del período 1994-2001, desde 2002 los recursos proyectados fueron inferiores a los vigentes al cierre, en un 13% promedio y con picos máximos de 25% y26% (en 2007 y 2008, respectivamente). Análoga situación ocurrió con las previsiones anuales sobre el crecimiento del Producto Interno Bruto (PBI), subestimado en un 26% promedio entre 2005 y 2016.