Pandemia y legalidad presupuestaria

La situación de emergencia generada, en esta oportunidad, por la súbita irrupción del COVID-19 ha llevado a las autoridades públicas a utilizar herramientas o remedios extraordinarios, en el afán de mitigar las consecuencias que puede generar (y genera) la pandemia. En este sentido, se ha apelado a Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) para establecer limitaciones ambulatorias (aislamiento preventivo obligatorio), restringir el uso del transporte público, o determinar la prohibición temporal de actividades lícitas.

Ahora bien, sin dejar de comprender la coyuntura, y por más gravosa que resulte cualquier tipo de emergencia, las medidas que se adopten no se pueden encontrar en pugna con el Estado Constitucional de Derecho, el cual ha permitido construir los preceptos democráticos y republicanos que todos conocemos.

En este entendimiento, el irrestricto cumplimiento del principio de legalidad en materia tributaria y presupuestaria es una de las bases de los gobiernos republicanos. Esta regla se remonta -inclusive- a la Carta Magna de 1215 en la actual Inglaterra, y ha comportado desde entonces, un inquebrantable límite a los gobiernos o poderes de turno. Este principio supone que, para la creación de un tributo o para determinar el modo bajo el cual se imputan o realizan los gastos, se deberá contar con una Ley emanada por el Congreso que así los disponga. Debe recordarse que el Congreso es quien representa los intereses del pueblo de la Nación (con la Cámara de Diputados) y de las Provincias (a través de la Cámara de Senadores).

Esta máxima se consagra en la Constitución Nacional (arts. 4, 75 inc. 1, 2 y 8), y a su vez, se encuentra reforzada en su Art. 99 inc. 3, en donde se establece la prohibición de utilizar a los DNU en materia tributaria, la cual se extiende hacia cuestiones presupuestarias.

La responsabilidad, sin embargo, no recae exclusivamente en el Poder Ejecutivo

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Es en este contexto donde debe ser analizado el DNU N° 457/2020 (B.O. 11/5/2020), a través del cual, además de modificarse el Presupuesto General para el ejercicio 2020, se acrecentaron las competencias de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En efecto, este nuevo incremento de funciones, es lo que mediáticamente se ha denominado como “súper poderes”, los cuales emergen expresamente del Art. 37 de la Ley de Administración Financiera (LAF) N° 24.156. A través de estas facultades, el Jefe de Gabinete cuenta con la posibilidad de reestructurar las partidas presupuestarias aprobadas por el Congreso hasta un máximo del 5 % del monto total aprobado por el último Presupuesto General.

Las medidas que se adopten no pueden encontrarse en pugna con el Estado de Derecho

Ahora bien -lamentablemente- producto de las consecuencias del “año electoral”, no fue sancionada la Ley de Presupuesto para el año en curso, y por tal motivo, se dispuso la ultra actividad del presupuesto del año 2019 (cfr. Decisión Administrativa N° 1/2020). De acuerdo con ello, el porcentaje límite debía ser tomado en relación al último presupuesto aprobado.

Invocando las medidas de ayuda económica nacidas bajo el amparo de la emergencia sanitaria y el desfasaje del presupuesto en relación a la inflación, fueron “suspendidas” por el período 2020 las limitaciones a las reestructuraciones presupuestarias. Conteste a ello, sin modificar expresamente el texto de la LAF, se borra de un plumazo sin intervención del Congreso una limitación a las facultades de reasignación de partidas. En estos términos, desde nuestra óptica, se advierte una inconstitucionalidad manifiesta del DNU N° 457/2020.

Cabe resaltar que el Poder Ejecutivo contaba con otras opciones, contempladas en la propia LAF, para afrontar la insuficiencia presupuestaria generada por el aumento del gasto por el impacto del COVID-19. En efecto, el Art. 39 de la LAF autoriza a realizar gastos no contemplados en la Ley de Presupuesto para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias. Como puede verse, esta herramienta fue soslayada, recurriendo a una medida que apunta a una mayor concentración de poder.

Sin embargo, la responsabilidad no recae exclusivamente en el Poder Ejecutivo. Esto es así atento a que, sin entrar en la problemática del gasto público en Argentina, al configurarse un supuesto de hecho como la pandemia, la cual conlleva a erogaciones no previstas, es un deber constitucional del Congreso intervenir ante estas situaciones.

Encontrándose disipadas las dudas que se habían generado respecto al funcionamiento de las Cámaras Legislativas por medios no convencionales (videoconferencia), no hay excusa alguna para dar tratamiento a esta importante cuestión.

(*) Abogado de la Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales