Obras, emergencias y un tema sensible: el control

¿Hacia dónde apunta el proyecto de ley destinado a la declaración de la emergencia en materia de infraestructura, hábitat y servicios públicos que trata la Legislatura bonaerense?

Resulta un dato frecuente en la historia argentina que las declaraciones legislativas de emergencia se proyectan indefectiblemente en las formas en que deben intervenir los organismos de asesoramiento y control en el procedimiento administrativo de formación de actos y en los procedimientos de selección de contratistas, relativizando la regla -licitación pública-, y generalizando la excepción (como la contratación directa), además de propiciar el abandono de formas que en el Derecho Público representan una significativa experiencia en la función de control y preservación de los intereses colectivos.

Con relación a la intervención de los organismos de la Administración consultiva y de contralor, la normativa de emergencia tiende a que su participación en el procedimiento sea efectuada de manera simultánea, siendo consagrada tal vía en el artículo 2° del proyecto bajo análisis como una facultad de la Administración contratante. Asimismo, alguna normativa consagra la intervención a posteriori del dictado del acto, e incluso luego de la ejecución de la obra, tal lo contemplado en la Ley 11.340, la cual faculta al Ejecutivo provincial a declarar de emergencia obras y acciones indispensables por casos de fuerza mayor, dando cuenta de la obra ejecutada o de la acción encarada.

En primer término, cabe señalar que el factor tiempo, invocado en más de una oportunidad para justificar el dictado de decisiones que luego se entienden apresuradas, si bien constituye un aspecto importante en la función administrativa de satisfacción de los intereses colectivos, no debe ser el aspecto decisivo a considerar, pues la eficiencia de la Administración pública no debe medirse del mismo modo que en las organizaciones privadas, debiéndose ponderar que en el sector público la ausencia de un adecuado control de la actividad administrativa facilita el empleo incorrecto de los fondos públicos y la corrupción.

La actividad consultiva (técnica y jurídica), junto a la de contralor de la legalidad, se erigen como fundamentales para la toma de decisiones, pues ilustran y ponen de relieve la argumentación jurídica y fáctica que respaldará la razonabilidad del acto dictado o del contrato suscripto, evitando en gran medida reproches y responsabilidades patrimoniales. Por ello, su intervención representa un trámite esencial y un valladar para la posible existencia de un abuso o desvío. En la provincia de Buenos Aires, la intervención de los organismos de asesoramiento y control -cuando corresponde según la respectiva ley orgánica y por la propia normativa procedimental-, importa la existencia de un trámite o zona procedimental común para los distintos procedimientos especiales, es decir un cauce común en la producción de los actos y contratos públicos. Ello reviste gran importancia institucional a los efectos de brindar mayor certeza respecto de la idoneidad de la decisión en el ámbito de las distintas materias asignadas a la Administración Pública. La intervención sucesiva de los organismos de asesoramiento y control va tamizando la problemática, sedimentando las opiniones de cada organismo (sirviendo unas a otras), y arribando de esta manera a un criterio más certero; máxime cuando se trata de cuestiones de alta complejidad.

RAIZ CONSTITUCIONAL

En este orden de ideas, la Convención Constituyente de la provincia de Buenos Aires que sesionara durante los años 1885/1889, fundamentó la incorporación en el artículo 152 el cargo de Fiscal de Estado, basado en la garantía del buen acierto de las decisiones del Poder Ejecutivo en las resoluciones que toma respecto de los intereses públicos. Ciertamente, en el despacho de los asuntos deben existir plazos razonables pero, se insiste, la eficiencia en la Administración Pública no debe medirse con la misma vara que en el ámbito privado.

Con relación a los sistemas de selección de contratistas, huelga decir que toda contratación pública tiene en la efectiva satisfacción del destino o fin de los trabajos públicos o el servicio a realizar su causa viva o profunda; para ello, el procedimiento de la licitación pública se ha erigido en el principio cimental destinado a la selección del contratista estatal, y su experiencia contradice las objeciones que la descalifican, las cuales generalmente apuntan a que no necesariamente asegura la honestidad o moralidad administrativa, así como que se trata de un procedimiento dilatorio. En primer término, cuadra reflexionar que la licitación pública, si bien no garantiza la honestidad de los agentes intervinientes en la contratación, es el procedimiento de selección que en mayor medida obstaculiza la deshonestidad, dado que conlleva la existencia de un mutuo control por parte de los organismos intervinientes en el trámite administrativo; en tanto que lo relativo a los tiempos de la tramitación, no es exclusivo de la licitación, dado que ello se encuentra generalizado en el ámbito de la Administración, tal como, lamentablemente, acontece con las prestaciones asistenciales o vitales (tal el caso de las obras sociales, jubilaciones y pensiones), todo lo cual es susceptible de ser revertido con una adecuada dirección e impulso de los trámites por parte de los agentes a su cargo. La doctrina ha aconsejado nuevos sistemas que establezcan dentro de la estructura administrativa un sector especializado para establecer claras políticas y estrategias, así como un adecuado sistema de preparación de las bases de la contratación y modelos preestablecidos que permitan determinar la oferta más satisfactoria con aplicación de mecanismos modernos de información y medición, simplificación de los trámites que permitan un tiempo menor de tramitación, pero que permita a su vez un adecuado control previo. Ello no significa arrumbar los principios republicanos que informan al procedimiento de la licitación pública, sino reafirmarlos sobre la base de las nuevas realidades. En la Provincia, la obra pública es regulada por una excelente norma (Ley 6.021 del año 1959), en la que se contempla el estudio de las condiciones necesarias para la realización de la obra que se materializan en el proyecto con adecuadas previsiones, todo lo cual debe insumir un tiempo razonable a fin de analizar prudentemente su factibilidad y, además, se regula la obra en “marcha” con un adecuado tratamiento desde el replanteo hasta la recepción definitiva, lo que en la práctica ha significado una rica experiencia en el derecho público, la cual no puede ser abandonada sin más.

En definitiva, no se niega la necesidad de formular reformas a la ley, tendientes a corregir las deficiencias e incorporar los avances tecnológicos. Para concluir, cabe expresar que las necesidades de los gobernantes de satisfacer los intereses de la sociedad no debe ir en desmedro del cumplimiento de las formas consagradas en el tiempo por parte del Derecho Público, que ya contempla las situaciones de urgencia.

(*) Profesor en la Especialización de Derecho Administrativo de la UNLP